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三是村庄情况庇护众着眼于大江大河的执掌

作者:admin 来源:伟德国际1946 关注: 时间:2019-05-29 10:52

  “十一五”期间,我国农业综合生产能力不断增强,科技贡献率稳步提高,服务体系逐渐恢复发展,农业政策体系逐渐完善,但农业的可持续发展面临严峻考验,技术进步存在明显短板,农业经营协作依然滞后。“十二五”处于重要战略机遇期的中国农业将面临新的发展环境,既有来自市场、投入、科技、体制等方面的难得机遇,更面临资源环境约束加大、传统比较优势削弱、农业产业安全隐患增加等严峻挑战。未来五年,农业发展要立足基本国情,坚持走中国特色农业现代化道路,以可持续发展理念引领农业发展,确立“大粮食”的宽口径支持思路,提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。

  “十一五”期间我国农业取得重大进步,但也存在一些问题需进一步解决。未来五年是我国加快转变经济增长方式的攻坚时期,也是我国农业加快发展的重要战略机遇期,如何更好地把握机遇、迎接挑战,在工业化、城镇化深入发展的同时更好地推进中国特色农业现代化进程,是“十二五”时期的一项重大任务。

  “十一五”期间,我国农业综合生产能力在“十五”期间稳步增长的基础上进一步增强。2009年,几乎所有农产品产量都比2005年有较大幅度的增加(见表1)。其中,粮食、糖料、禽蛋在2005-2009年间总产量年均增长率分别为2.3%、6.8%和3.0%,大大高于2000-2005年间的增长率(分别为0.9%、4.4%和2.2%)。林产品的发展有明显飞跃,橡胶、松脂、油茶籽等林产品产量年均增长4.8%、8.1%、7.5%,比“十五”期间的增速(1.4%、6.8%、1.2%)又有进一步提升。

  但在可持续发展问题上,农业面临严峻考验。第一,农田小水利问题突出。2009年全国仍有9亿多亩耕地没有灌溉条件而只能靠天收成,而全国有灌溉条件的地区灌溉水有效利用系数仅为0.47,灌溉用水定额普遍偏高,灌溉保证率下降,农业抗灾减灾能力堪忧。第二,农业资源节约和环境保护重视不足。一是节水生产模式难以得到有效推广,大多数农区在大田生产上一直沿袭传统的灌溉模式,灌溉水的有效利用率没有明显提高。二是绿色农用生物制品推进缓慢,化学肥料、农药、农膜使用量持续增加。我国化肥使用量“十五”期间年均增长2.8%,“十一五”前四年年均增长3.2%。与此同时,大量由养殖产生的有机肥料得不到有效利用,由经济林种植、农作物种植、畜禽散养造成的面源污染和由规模养殖场产生的农业点源污染不断累积,不少农村水质不断恶化,直接影响农村居民的生产能力和生活质量。三是农村环境保护多着眼于大江大河的治理,对小流域关注不足。从源头尤其是技术进步的角度来解决问题的战略才提上日程,在不少地方并未得到足够重视,间接加剧环境污染的事件时有发生。

  “十一五”期间农业综合生产能力的提高,在很大程度上来自于科技和物质装备水平的贡献。首先是农业科技进步贡献率稳步提升。2009年全国农业科技进步贡献率为51%,比“十五”末期提高3个百分点。其次是以机械化为主要内容的生产方式变革步伐加快推进。2000年我国农机总动力为5.3亿千瓦,2009年达到8.7亿千瓦。“十五”期间年均增长5.4%,“十一五”前4年年均增长6.3%。拖拉机保有量2000年为1361.8万台,2009年增加为2102.5万台。“十五”全期累计增幅22.4%,“十一五”前四年累计增幅26.2%。再次是有效灌溉面积大幅增加。2009年全国农田有效灌溉面积59261千公顷,比2000年增加5441千公顷,“十一五”前四年有效灌溉面积增量是“十五”全期增量的3.5倍。在科技进步等诸因素作用下,主要农作物单位面积产量稳步提高,2006-2009年,粮食、油料和棉花年平均亩产分别为321.9公斤、152.2公斤和86.2公斤,比“十五”期间年平均亩产增长8.5%、13.4%和10.3%。

  但总体而言,适合我国资源多样性特征的农业技术进步尚有不足。农业技术进步贡献率与主要发达国家相比还有较大差距,一些结合我国多样性的农业生产环境和资源禀赋的技术进步依然存在许多滞后环节。在良种研发方面,对同属粮食作物的豆类和薯类良种研发投入严重不足,豆类薯类的单产能力一直停留于20世纪90年代初期的水平,制约了此类产品国际竞争力的提高。在农业机械推广方面,针对山区、丘陵和小规模生产模式的农业机械没有得到重视,研发和推广应用明显滞后于实际生产的需要。其他适合小规模生产的低成本节水、环保技术开发迟缓。

  “十一五”期间,中央对基层农技推广体系改革与建设做出了全面部署,进一步明确基层农技推广体系的公益性定位,加大了公共财政对农技推广体系的投入,改革考评机制,并鼓励和扶持社会化农业科技队伍发展,农业技术服务体系在不断恢复。2006年颁布《农民专业合作社法》,有力地促进农民专业合作组织的发展。

  但相比我国农业现代化的客观需求,服务体系建设依然滞后。在小规模经营为主体的客观背景下,面对开放的市场环境,促进农业协作、支撑体系构建的任务依然艰巨而紧迫。一方面小规模经营主体在市场中单兵作战问题突出,在采购、生产、销售等环节中严重缺乏协作机制,完全竞争局面明显,利润空间多被其他环节挤占;一方面集体经济组织无力或无心组织农业基础设施的建设和维护,农田水利设施问题突出,抵御自然灾害的能力较弱。松散的运作方式极大削弱农业经营者的市场谈判力和国际竞争力,农民专业合作组织、行业协会等统一经营组织发展滞后,缺乏能够对产业链进行有效整合的主体,农产品生产、流通、加工基本处于脱节状态。农业产业化经营以松散联合的形式为多,很少形成利益共同体,各环节之间的利益分配矛盾突出。覆盖整个农业产业链的质量控制体系、信息服务体系和财政金融支持体系还没有形成。农业信息服务体系建设刚刚起步,农产品物流体系发展滞后。农业经营者还难以获得及时、准确、有效的市场信息,生产和销售的盲目性比较严重。

  “十一五”期间,中央围绕“三农”问题连续发布了五个“一号文件”,出台一系列强农惠农政策,进一步完善了农业和农村经济政策框架体系。2006年以来,农业税全面取消,各项补贴制度逐步建立,粮食最低收购价逐年提高,临时收储制度不断完善,农业支持保护政策体系初步形成。与此同时,政府支农投资总量不断增加。“十一五”期间中央财政“三农”总支出累计将近3万亿元,是“十五”期间累计总支出的2.6倍。2010年中央财政“三农”总支出8183亿元,比2005年增加1.75倍(按当年价,见图1),年均增长22.4%。在2010年的支出中,支持农业生产的投资7117.5亿元,占总支出38.7%;四项补贴3639.8亿元,占16.3%。两者合计55%。

  但是,为适应中国特色农业现代化发展的需要,支农财政和农村金融体系尚需进一步改革。支农财政存在的主要问题表现为:农业投资管理部门多,资金使用分散,投资成本高;中央与地方财权、事权划分不明晰,加大农业投入管理的难度;政府投入“四两拨千斤”的引导作用发挥不足。农村金融的问题主要是:农村网点过度裁撤,金融供需结构性脱节;贷款五级分类标准不适合农村实际信用评价;农户和农村中小企业缺乏有效抵押(质押)物和担保人;银行涉农贷款风险与收益不匹配,风险补偿机制缺失;推动新型农村金融机构发展的机制不完善等。

  面对“十二五”我们必须清醒地看到,处于重要战略机遇期的中国农业将面临新的发展环境,既有难得机遇,更有严峻挑战。

  1.工业化、城镇化快速推进,为农业发展带来更大需求空间。“十二五”期间,我国工业化和城镇化进程将延续过去五年的势头快速推进。城市化的生活模式及生活水平的提高将进一步改善饮食结构,增加对肉、蛋、奶、果、蔬、菌和水产等农产品的需求,并对农产品质量和安全提出更高要求,这将促进农业产业结构进一步优化,并有助于更好发挥我国农业劳动密集的比较优势。工业产业链延长以及分工深化、人口聚集带来的服务业发展将创造更多就业机会,有利于农业劳动力进一步转移,也有助于进一步提高农业生产的比较收益。此外,能源需求增加和传统能源供给偏紧,将促进生物质能源更大的发展,为农业加快发展开辟一条新路径。

  2.国家经济实力不断增强,对农业农村的投入支持力度将不断加大。2009年我国国内生产总值已达34万亿元,财政收入6.85万亿元,按当年价分别比2005年增加84.1%和116.5%,年均增幅13%(按可比价为11.4%)和21.3%。相应地,财政对农业农村的投入力度不断加大(如前文所述)。尽管“十二五”前期经济增长会面临一些挑战,但总体可保持较好发展势头,财政实力也将继续增强。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,财政支出需优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资需优先用投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益需优先用于农业土地开发和农村基础设施建设,各级财政对农业的投入增长幅度需高于财政经常性收入增长幅度,耕地占用税税率提高,新增收入需全部用于农业。这些制度性规定将在客观上保证农业投入力度在“十二五”期间继续加大。

  3.科技进步及其广泛应用,为农业发展提供更强大的技术支撑。当前,技术进步推动农业增长的作用越来越大,农业新技术的不断发现及应用,扩大了农业资源、要素间的替代范围。未来几年,以生物技术为代表的科技进步速度加快,将为我国农业加快发展提供强有力的技术支撑。国家做出了加快培育和发展战略性新兴产业的决定,把生物和新材料作为主要战略任务,有利于促进种子工程、绿色农用制品(生物肥料、生物农药和可降解农膜等)技术和产业的发展,为农业实现从石油农业到生物农业的跨越奠定坚实基础。全方位的农业技术进步,有利于进一步降低农业机械装备、设施农业、节水灌溉和精准施肥技术使用成本,提升先进适用技术的覆盖面。同时,农业技术推广体系的恢复和发展以及农村劳动力培训的深入,有助于进一步促进先进技术的推广应用。三网融合技术的发展及应用,可缩小城乡信息鸿沟。

  4.体制机制改革向纵深推进,为农业发展构建制度保证。一是强农惠农政策体系基本构建,加快农村经济社会发展的长效机制正在形成,农业和农村经济发展的政策环境进一步优化。完善收入分配格局已提升到更重要的战略高度,各种资源未来将更多地投向相对落后的农业和农村领域。二是破除城乡二元结构体制改革步伐不断加快,城乡居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系逐步形成,将为劳动力流动创造更加公平有序的基础。三是农村社会保障体系初步建立并不断完善,有助于降低农村发展成本、稳定农民发展预期、增强农民生产投资信心。四是农村金融改革稳步推进,将逐步为农业发展创造适宜、良好的融资环境。此外,职业技术教育改革以及农村劳动力培训、促进农村合作经济组织发展的制度安排等,将为农业加快发展提供更强的人力资本和组织保障。

  1.资源环境约束矛盾突出,转变农业发展方式压力加大。随着经济发展和工业化、城镇化快速推进,农业和非农产业、农村和城镇在耕地和水资源等方面的竞争将不断加剧。由于农业比较效益低、创造地方财政收入的能力弱,在与非农产业和城镇争夺耕地和水资源的竞争中,农业和农村的弱势地位将日趋凸显。农业生产将为此面临耕地总量减少、质量下降、灌溉水资源短缺的困难。尽管我国从2009年开始对非农建设占用耕地全面实行“先补后占”(除重大工程外),但由于土地农转非的增值、融资作用,地方政府存在扩大非农建设用地规模的冲动,先占后申请、少申请多占用和乱占乱用等现象仍将发生。工业化、城镇化带来的耕地占补平衡,也将是占优质地、补劣质地,以牺牲优质耕地为代价,这对提高农业综合生产能力、保障粮食安全极为不利。许多耕地由于过度耕作等方面的原因导致耕层浅薄、有机质含量下降、水土流失、干旱缺水、过酸、盐碱等问题,制约着耕地质量以至产出能力的进一步提高。同时,我国农业水资源短缺状况有进一步恶化的趋势。我国水资源总量本就不足,在工业化和城镇化不断增加水资源消耗的压力下,涉农用水比重持续下降,农业水资源短缺约束日益凸显。除了用水量分配的矛盾外,工业化、城镇化进程中对水质的污染与破坏,并对种植业、畜牧业和水产养殖业甚至对人民的身体健康造成的潜在威胁同样不容小视。从长远看,水资源问题对农业生产的制约作用有可能超越耕地。

  2.综合生产成本上升,传统比较优势逐步削弱。长期以来,低成本的劳动力供给是我国发展的比较优势。但经过40多年的持续较快增长,我国农业已不再是剩余劳动力的“蓄水池”,传统意义的人口红利将逐渐消失,劳动力成本逐步上升。从2003年开始,我国部分地区首度出现民工荒,农业家庭用工价格明显上涨,随后逐年提高。“十二五”期间农业劳动力成本上涨趋势将更加明显。此外,隐性的土地成本必然进一步显性化并逐渐提高,一方面,工业化、城镇化进程快速推进,土地需求旺盛而供应日趋紧张,农业用地的市场租金必然增加,机会成本提高将使得经营者对隐性土地成本更加敏感;另一方面,免税、补贴、提价等惠农政策也提高了农业用地的潜在收益,进而提升土地市场价值。在这种背景下,我国农业的传统优势不断削弱。同时,以化肥、农药、农膜为代表的物质费用、机械作业费用,面临国际能源价格波动的冲击的格局不可避免;出于节水、环境、食品安全的考虑,农产品生产的用水成本、环境成本和防疫、检验成本也将不断增加。生产成本上升将削弱我国既有的传统优势,对我国农业农村经济发展形成较大压力。

  3.极端气象灾害频发,农业发展面临的自然风险日益加大。根据联合国政府间气候变化协调委员会统计,过去几十年间,极端气候事件发生频次越来越高,2000-2010年,10年间极端气候事件累计100次左右,比前十年增加将近30次,且超过1950-1990年40年总和。在我国,近50年极端天气与气候事件同样频繁发生,干旱、高温、强对流(短时强降水、雷雨大风、龙卷风、冰雹等)、洪涝、霜冻等农业气象灾害给正常的农业生产带来许多困难。有些极端天气直接导致农产品减产甚至绝收(如干旱、洪涝等),有些天气则通过改变生态环境影响农业生产。比如高温使得昆虫在春、夏、秋三季繁衍代数大大增加,加剧病虫害的流行和杂草蔓延,同时也会出现病虫害的发生范围向高纬度地区延伸。未来极端气候的变化难以准确预计,但按现在的发展趋势,天气形势很可能更严峻。这将对我国的农业生产构成直接威胁。

  4.经济国际化程度不断提高,农业产业安全隐患增加。在我国经济日益全球化的背景下,农业农村发展面临的外部压力越来越大。第一,国际农产品贸易环境不容乐观。发达国家技术壁垒已趋常态化、制度化、法制化,新型贸易壁垒不断涌现,不利我国农产品出口。我国优势出口产品大多为蔬菜、水产品、禽肉等不易储藏的鲜活农产品,一旦出口受阻,不仅给出口企业造成巨大损失,而且容易冲击国内市场造成较大波动。从进口看,发达国家的涉农跨国公司严重控制农产品贸易,我国处于弱势地位。同时,国际投资基金进入农产品期货市场进行投机炒作,搅动农产品价格,增加我国进口的价格风险。人民币持续升值,进一步削弱我国农产品国际竞争力,既不利出口又易通过无保护的进口冲击国内生产。第二,我国农产品市场受国际市场的影响日益加深。由于我国部分农产品(如大豆)进口量大,占国内供给量的比重高,这些产品国内价格基本和国际价格接轨。在比价作用下,其他农产品的价格也逐步向国际价格靠拢。随着国际农产品市场对我国农产品市场影响的增强,国际市场价格的波动很容易传导到国内,提高了国内农产品价格的波动可能性。第三,国际农业产业链分工对我国农业发展构成严峻挑战。经济全球化使得农业的国际分工日益深入,各国逐渐被纳入到国际农业分工体系。从目前来看,发达国家加强了对农业价值链高端环节和未来农业发展主导权的抢占,强化了对关键技术、资源、市场和规则的控制。目前,美国、日本和澳大利亚等发达国家拥有全球70%以上的水稻基因专利,90%以上的玉米基因专利,80%以上的小麦基因和75%以上的棉花基因专利。孟山都、杜邦等5大跨国公司利用其基因专利和品种,控制着国际种业市场70%的份额,并试图控制全球的转基因种业市场。如果我国的科技不能为农业发展提供强有力的支撑,工业领域发生的对国外技术的依赖现象将在农业领域重新上演。营销环节的控制也是如此。如果我国不能在国际农业分工中占据有利地位,我国农业产业的盈利能力以及未来农业发展的自主控制力将会大打折扣。

  “十二五”期间,要加快发展现代农业,坚持走中国特色农业现代化道路,把保障粮食安全作为首要目标,加快转变农业发展方式,提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。

  1.立足基本国情。中国特色的农业现代化必须立足人均资源拥有量少、资源多样性突出的禀赋特征,立足耕地集体所有、实行以农户为主体的家庭承包经营的制度特征,立足国家快速工业化、城镇化的进程中农产品需求仍将显著增长的阶段特征,立足不能过度依赖国际市场、必须尽可能地自我保证粮食安全的大国特征,立足各农业强国、跨国资本可能对我国农业产业安全和农业综合竞争力提出严峻挑战的全球化背景。

  2.以可持续发展理念引领农业发展。强化对耕地、水面、草原、农业生物遗传资源的保护,健全生态补偿机制。继续推进沃土工程,大力鼓励有机肥料、生物肥料、生物农药及可降解农用薄膜的生产和使用,降低对石油类农业生产资料的依赖,提高耕地质量,控制面源污染。通过技术进步,促进农业发展加快走上资源节约、环境友好的轨道,并降低农产品生产成本。

  3.确立“大粮食”的宽口径支持思路。一直以来,财政支持多着眼于水稻、小麦、玉米三大粮食作物和棉花、油菜籽等大宗产品,对保障大宗农产品的生产起到良好作用。但也由此忽视了对其他农产品科研和生产的支持,也忽视了对广大西部地区、山区多样化农业生产的支持。中国特色的农业现代化,应建立“大粮食安全”概念,从食物的角度而不是三大粮食作物的角度来衡量“粮食安全”的问题。从农业综合生产能力的角度而不是粮食产量的角度来确立粮食安全战略。财政支农也应从有限的大宗农产品支持方案逐渐过渡到宽口径的农业生产支持方案。

  1.全力突破农业基础设施和公共支持体系的瓶颈。以农业小微型水利设施为重点,大幅增加农业基础设施建设投入。通过创新投资机制,灵活采取多种方式,力争彻底解决小型农田水利设施和小流域综合治理等问题。推进中低产田改造,大规模建设旱涝保收的高标准农田。尽快实现健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的目标,并力争实现村级服务站点全覆盖。

  2.大力推进适合我国实际需要的农业科技进步。关键技术进步包括:绿色生产技术以及高效、廉价的绿色农用制品生产技术,廉价的节水生产技术,适用多种复杂地形的小型、复合型机械生产技术,非粮作物产品和粮食作物副产品的功能拓展(如生物能源、生物化工)相关技术,豆类、薯类等产品的良种培育,以及在设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节的经济型农业装备设施。

  3.大力推进农民培训。继续完善现有农民培训方案,力争让农民培训成为常态。进一步探讨对农民从事农业生产的常规技术培训,以及适应互联网时代所需要的基础知识和技能培训,全力提升农村人力资本水平。

  1.推进农业组织创新,加快发展农民专业合作组织和农产品行业协会等,强化农民在农业产业化过程中的谈判能力和对“企业控制产业”的制衡机制。

  2.以农业专业合作组织、集体经济组织为主要载体,从良种培育、生产服务、营销和物流体系建设等方面入手,打造现代农业产业链,把产业链增值的好处最大限度地留在农业生产者手中。

  3.推进现代农业产业体系建设和生产性服务业的发展,协调推进粮食等主要农产品综合生产能力和综合流通能力建设,稳定增加农产品有效供给,健全推进农业和农村经济结构战略性调整的长效机制。

  4.因地制宜拓展农业盈利空间。综合考虑个体经济效益与社会整体效益,充分尊重经营主体的自主性和创造性,注重开发农业的多种功能,向农业的广度和深度进军,促进农业结构不断优化升级。中西部地区立足特色、有机、健康农产品的生产基础,发挥比较优势,增强盈利能力,促进跨越式发展。

  除了加强基础设施建设以增强抗风险能力,促进农业保险、再保险的发展以增强化解风险能力以外,还需着力提高农业气象预测水平、调整农业区域布局思路。

  1.农业气象。近年来,我国极端气候频繁出现,大都对农业生产造成了不利影响。从长期看,极端气候事件发生频次越来越高,全球农业生产面临的自然风险越来越大。这种情况直接涉及一个国家食品供应安全,需大力提高农业气象预测能力,尽量做到未雨绸缪,减少各类灾害损失。

  2.区域布局。原有区域布局思路更强调某种产品产地的集中,这种格局容易形成自然垄断,也存在较大的自然风险。在新的布局规划中需进行多产地安排,避免形成自然垄断格局,也有利于发挥我国地域辽阔优势,化解自然风险。

  1.建立农业反垄断机制。根据《反垄断法》,制定农产品流通反垄断细则,建立对农产品购销投机行为的威慑机制和监控机制。完善农产品市场监管的法律保障体系,加大执法处罚能力和力度,避免市场监控执法不力甚至无法可依。

  2.构建长期的生产补贴、价格支持与公共基础投入相互补充相互配合的灵活支持体系。有条不紊地加大农业生产支持力度,让农民更多地获取农业生产外部性补偿,提高转移性收入水平;建立起较有效的价格调节机制,保证农民稳定的农业生产经营收益。

  3.大力推进农村金融体系改革与创新,创造性地解决农业生产融资难问题。根据农业生产的特点和农村信贷的特征,探索符合农业生产周期和农村信用特征的信贷评价体系;改变国有商业银行纯粹的利润导向,对国有股份切实赋予支持农业发展的责任和义务;对农民生产性的贷款提供贴息支持。综合发挥各类金融主体的作用,突破传统金融理论的制约,鼓励各类金融主体有创造性地开展支农金融服务。强化对相关金融机构在支农信贷方面的奖励、惩戒、监管和约束。

  4.转变基层政府考核机制和财税分配体制。让基层政府从GDP考核的桎梏和财政创收的压力中解脱出来,改变基层亲大疏小、亲工疏农的局面,为因地制宜地发展适合各地特征的现代农业提供良好的基层治理环境。为粮食主产省、农业大县确立行之有效且恰到好处的长效补偿机制。

  [2]方松海,黄汉权.近期我国农产品价格变化情况及趋势分析[J].中国发展观察.2010.11: 17-21.

  [3]方松海,王为农.成本快速上升背景下的农业补贴政策研究[J].管理世界.2009.9: 91-108.

  [4]王东阳.我国农业技术进步作用及其未来发展方向分析[J].农业科研经济管理.2007.3:2-7.

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